La gestion sociale de l’eau au Maroc
De Azerf à la Loi sur l’eau
Mohamed OUHSSAIN
Administration du Génie Rural (AGR)
Ministère de l’Agriculture et de la Pêche Maritime
Maroc
Significativement dans tout le Maghreb, cette dévalorisation de la coutume s'accompagne d'un mépris plus large envers les savoirs ruraux, d'un discrédit des techniques traditionnelles. Comme s'il était nécessaire de rejeter l'irréductible vers l'archaïque afin de justifier qu'on le combatte.
Geneviève Bédoucha
Préambule
Vers 5000 ans avant JC, l’Homme, pour ne plus dépendre de la nature, a inventé l’irrigation pour sécuriser sa nourriture ainsi que l’alimentation du bétail. L’organisation de l’Homme en société et la création de relations sociales ont été à l’origine de l’adoption de règles de partage de la ressource entre les éléments de la société. La première ébauche de la gestion de l’eau dans l’histoire a été donc mise en œuvre. Ces règles élémentaires étaient orales et acceptées par toute la société, puisqu’elles sont établies en concertation avec tous les utilisateurs de la ressource. Ces règles ont été nommées Azerf chez les Imazighen (A’urf en arabe).
Les religions, nées presque toutes dans des sociétés maîtrisant l’agriculture et l’irrigation, ont traité de la problématique de la gestion de l’eau. Dans les temps modernes, les sociétés soucieuses de la nécessité d’une gestion centralisée de la ressource ont établi des Lois pour la cerner.
L’objectif de cette communication est de contribuer à la connaissance de l’histoire de la gestion de l’eau dans notre pays. Nous essayerons de passer en revue les différentes étapes de l’évolution de la gestion de l’eau depuis l’aube de l’histoire par les marocains jusqu’à l’adoption de la Loi sur l’eau en 1995. Nous nous arrêterons sur les apports de chacune des étapes à la bonne gestion de la ressource. Un regard particulier sera fait sur l’Azerf produit par les marocains qui est encore en application dans plusieurs zones du pays.
Rappel des potentialités du Maroc en matière de ressources en eau
Le Maroc reste dans la majeure partie de son territoire un pays à climat essentiellement semi-aride à aride. La région Nord-Ouest (région du Loukkos et du Tangérois) et les sommets de l’Atlas à eux seuls reçoivent la grande partie des précipitations annuelles. Pour le reste du pays, la pluviométrie reste faible.
Les ressources en eau du Maroc sont totalement générées à partir des précipitations endogènes, ce qui donne au pays l’avantage d’être totalement indépendant en la matière et de ne partager aucune ressource hydrique avec d’autres pays.
Sur 130 milliards de m3 des précipitations totales moyennes dont bénéficie le pays, 108 milliards de m3 sont perdus par évapotranspiration, les 22 milliards de m3 restants constituent le potentiel hydraulique renouvelable du pays (écoulements et infiltrations) qui peut, en année sèche, diminuer jusqu’à 30% de la moyenne. Eu égard à ce potentiel renouvelable, on ne peut mobiliser que 17.5 milliards de m3, il s’agit du potentiel hydraulique mobilisable dont près de 13.5 milliards de m3 d’eau de surface et 4 milliards de m3 d’eau souterraine.
Plus de 80% des ressources en eau mobilisables sont situées dans le Nord et le Centre du pays. Les bassins du Loukkos, Sebou et Oum Er-Rabiâ assurent à eux seuls près de 67% des ressources mobilisables globales et plus de 71% des ressources mobilisables de surface.
Importance des ressources en eau mobilisables par bassin et par type de ressource.
| BASSIN | Eau de surface | Eau souterraine | Total |
| Loukkos, Tangérois et Côtiers Méditerranéens | 23,1% | 11,2% | 20,9% |
| Sebou | 27,6% | 17,8% | 25,7% |
| Moulouya | 7,6% | 14,6% | 8,9% |
| Bouregreg et Côtiers Atlantiques de Casablanca | 4,7% | 5,1% | 4,7% |
| Oum Er-Rabiâ | 20,7% | 18,2% | 20,2% |
| Tensift et Côtiers d’Essaouira | 4,7% | 10,0% | 5,7% |
| Souss-Massa et Côtiers d’Agadir et Tiznit | 3,8% | 12,0% | 5,4% |
| Sud Atlas et régions Sahariennes | 7,8% | 11,2% | 8,4% |
La gestion de l’eau d’hier à aujourd’hui
Les habitants du Maroc ont, dès leurs installation, opté pour une gestion rationnelle de cette ressource si capitale pour leur survie. L’eau étant nécessaire à la vie humaine (eau potable) qu’à l’abreuvement du cheptel. L’irrigation a été une des sources de conflit entre les différentes tribus en particulier dans les zones caractérisées par la rareté de la ressource.
Pour faire face aux conflits, les habitants de ces zones ont été très créatifs. Ils ont inventé plusieurs systèmes ingénieux pour mobiliser les eaux souterraines, puisque les eaux superficielles ne sont pas suffisantes ou ne sont pas sécurisées à cause de la concurrence par les différents utilisateurs à l’amont. Dans ce cadre, on peut citer le aghrur, les khettaras, la na’ura ou le jaduf. Ces systèmes, à part la na’ura, permettent une gestion très cadrée de la ressource car les utilisateurs sont connus et participent à l’installation du système, sa gestion et son entretien.
Avec l’arrivée du protectorat, un nouveau système de gestion a été introduit basé sur la centralisation de la gestion. Cette période a connu l’introduction d’une législation nouvelle pour la gestion de l’eau. Elle s’est matérialisée par la mise en place d’un arsenal juridique, calqué sur le modèle français. Ainsi, le premier bulletin officiel du Maroc a compté un texte sur l’inventaire, la réglementation et l’aménagement des ressources hydrauliques au Maroc.
Déjà en 1914, deux ans seulement après l’instauration du protectorat français au Maroc, les autorités du protectorat ont promulgué la première loi sur l’eau. Au fur et à mesure de la pacification des régions rebelles marocaines, cette loi a été complétée par plusieurs décrets et arrêtés pour cerner la ressource en eau sur la totalité du Maroc. En tout, et jusqu’au 1961, la législation sur l’eau comptait 10 dahirs, 4 arrêtés, une circulaire et une instruction.
Après l’indépendance, cette loi et tous les textes qui l’ont suivi ont été marocanisés et n’ont pas été abrogés, de même pour les organes intervenant dans le domaine de l’eau ont été maintenus. Ce n’est qu’en 1995 que tous les textes en relation avec l’eau ont été unifiés dans un seul texte intitulé « Loi 10-95 sur l’eau ».
La gestion traditionnelle de l’eau
Cette communication tente à mettre la lumière sur un système très particulier : la Khettara, un système très ancien, inventé par les Marocains pour la mobilisation des eaux pour l’irrigation et l’eau potable dans plusieurs régions du Maroc et de l’Afrique du Nord.
Techniquement, la khettara est une galerie souterraine construite pour alimenter les jardins dans les palmeraies, lorsqu’il n’est pas possible de creuser des puits. Elle peut avoir un développement sur 2 à 10, voire 15 kilomètres. Les galeries suivent une pente légère (quelques millimètres de dénivelé par mètre) et courent à environ 5 ou 10 mètres sous la surface du sol. La khettaras, proprement dite, a un diamètre suffisant (1 m à 1,20 m) pour permettre le déplacement d’un homme courbé, travailleur progressant d'aval en amont au moment du creusement, et ouvrier circulant pour effectuer des travaux d’entretien.
Afin d’assurer la gestion de l’eau des khettara, les populations ont mis en place des organisations spéciales sous l’égide de la Jma’a avec à sa tête un chef (amghar n targa) élu par les ayants –droit pour une année non renouvelable la plupart des cas. La gestion de l’eau se fait selon la loi coutumière développée par la population elle-même.
A signaler que dans d’autres régions, en particulier celles traversées par des cours d’eau, une autre règle est appliquée qui consiste à donner la priorité à l’amont sur l’aval. Cette pratique, malgré qu’elle soit encore utilisée actuellement, engendre des conflits surtout pendant les années sèches.
Le droit coutumier (Azerf) dans la gestion de l’eau
L’Azerf est un ensemble de règles produites par la communauté villageoise pour gérer un domaine précis. Quelquesfois un seul texte peut gérer plusieurs domaines comme c’est le cas de ta’aqidt d’El Gara ou les tilwah de Gzoula. Le Azerf de Waman (eau) dans le cas des khettaras est presque identique dans les différents oasis du sud est avec des différences minimes liées aux systèmes de mise en valeur de chaque oasis. Par exemple dans l’oasis de Douar Sifa, dans le Tafilalet, on ne parle pas des oliviers malgré l’existence d’une petite population de cet arbre dans la khettara, alors que dans le Rteb, on note l’existence de jardin « ourti » où il y a plusieurs espèces (abricot, amandier, olivier et vignes)
L’Azerf est rarement écrit par les habitants de la région, si des textes entiers ou des fragments ont été trouvés c’est grâce aux fkihs de villages qui maîtrisaient l’écrit. L’Azerf est omniprésent dans les villages (igherman) dans sa version orale. Les règles et les interdits sont souvent connus par les villageois. Dans le Ksar de Haroun, à l’Est de Rissani, la gestion de la khettara est assurée par la Jma’a, le Amghar est le même et pour le village et pour la Khettara. Les règles de gestion de la khettara ne sont pas écrites et peuvent changer d’une année à l’autre, surtout en ce qui concerne Nzoul ou Izmaz.
L’adaptabilité d’Azerf lui donne son caractère de droit positif et évolutif. C’est sans doute pour cette raison que cette source de législation n’est pas souvent écrite. En plus, une des caractéristiques de la positivité d’Azerf est le fait qu'il soit une pure création de la population pour sa propre gestion, ce qui la différencie de toutes les autres sources de juridiction qu’elles soient religieuses ou modernes.
La gestion de l’eau selon la vision islamique
L’Islam a souligné l’importance de l’eau en tant que source de vie. Le terme « eau » a été cité dans le saint Coran dans plus de soixante versets et quarante sourates. Les principes de la Charia constituent une référence de législation en matière d’eau dans les pays dits islamiques. Parmi ces principes on peut citer :
- Les eaux constituent un bien indivis et il ne convient pas d’en interdire l’usage, même si la propriété de l’eau est permise à toute personne qui dispose d’eaux souterraines dans sa terre.
- La consommation de l’eau par des personnes ou des animaux est prioritaire, avant même les rites religieux. Il est interdit à toute personne d’empêcher les êtres humains ou des animaux de consommer cette ressource.
En termes économiques, l’eau, à l’instar du feu et de la nourriture, est un bien indivis commun à tous les musulmans. Les nouvelles législations considèrent que l’eau est un bien de la société sous contrôle de l’Etat. Plusieurs textes de la Charia évoquent la question de l’usage des eaux et constituent une référence juridique en la matière.
La différence primordiale entre le droit coutumier et le droit islamique en matière d’appropriation de l’eau réside dans le rapport terre-eau. La Loi islamique considère que la propriété de la terre implique une propriété de l’eau, alors que le droit coutumier
prévoit le contraire. De plus, certaines institutions juridiques créées dans le cadre de la Charia tel le waqf, ont un impact évident sur le droit coutumier.
La gestion dite moderne de l’eau
Comme énoncé ci-dessus, les français, en s’installant au Maroc, ont promulgué une Loi sur l’eau pour réglementer la gestion de cette ressource. En fait, l’administration du protectorat a créé des instances centrales pour la gestion de l’eau à trois niveaux de l’Intérieur, l’Equipent et l’Agriculture. Chacune des administrations gère un volet du ministériel : domaine de l’eau.
Ce même schéma a été maintenu après la fin du protectorat français au Maroc, le Ministère de l’Equipement s’occupe de la construction des barrages, le ministère de l’agriculture s’occupe de l’irrigation et le Ministère de l’Intérieur assure la présidence des comités de développement dans les provinces par le biais des gouverneurs.
En 1995, tous les textes de la loi sur l’eau ont été unifiés dans la Loi 10-95 sur l’eau. Cette loi regroupe un ensemble d'instruments juridiques dont l'objectif est d'aider à faire face aux défis de la rareté croissante de l'eau, de la forte pression de la demande par les secteurs socio-économiques, de la dégradation de la qualité des eaux. Les principes de gestion de l'eau apportés par cette loi se présentent comme suit:
• La domanialité publique de l'eau: toutes les eaux font partie du domaine public hydraulique à l'exception des droits d'eau traditionnels dont la propriété est juridiquement déjà établie ou reconnue par une procédure appropriée;
• l'unicité de la ressource: la ressource en eau est unitaire et les aspects quantitatifs et qualitatifs des eaux souterraines et de surface sont indissociables ;
• l'unité de la gestion de l'eau: la gestion de l'eau est menée à l'échelle du bassin hydraulique, cadre géographique approprié pour appréhender le développement et la gestion de l’eau ;
• la reconnaissance de la valeur économique de l'eau : l'application du principe préleveur-payeur et pollueur-payeur est une mesure incitative beaucoup plus que dissuasive pour assurer l'économie de l'eau, par la régulation de la demande en eau ;
• La solidarité nationale et régionale : la création des agences de bassins vise notamment l'instauration de mécanismes de solidarité dans les processus de gestion de l’eau, entre usagers, entre secteurs et entre régions.
• La concertation dans la gestion de l'eau : la gestion de l'eau doit être concertée à tous les niveaux (national, régional, local) entre les services de l'administration, les usagers et les élus.
Deux dispositions majeures ont été adoptées par cette loi pour institutionnaliser la concertation de tous les intéressés par la gestion de l’eau :
- l'affirmation du Conseil Supérieur de l'Eau et du Climat, forum permettant à tous les acteurs nationaux concernés par l'eau de débattre de la politique nationale et des orientations fondamentales en matière de gestion des ressources en eau,
- la création d’agences de bassins hydrauliques qui va permettre une véritable décentralisation de la gestion de l’eau impliquant toutes les parties concernées dans la prise de décision.
Outre les Agences de Bassins, la Loi sur l’eau a, en outre, souligné l’importance du Conseil Supérieur de l'Eau et du Climat (CSEC), et des Commissions Préfectorales/Provinciales de l’Eau.
• Le Conseil Supérieur de l'Eau et du Climat institué par la loi. Il est chargé de formuler les orientations générales de la politique nationale en matière d'eau et de climat. Il examine et formule, en outre, son avis sur :
* la stratégie nationale d'amélioration de la connaissance du climat et de son impact sur les ressources en eau ;
* le plan national de l'eau (PNE);
* le plan directeur d’aménagement intégré des ressources en eau (PDAIRE) de chacun des bassins hydrauliques.
• Les Agences de Bassins Hydrauliques (ABH). La création des agences de bassins est certainement la décision la plus novatrice de la nouvelle loi sur l'eau. Ces organismes viennent compléter l'architecture de l'organisation administrative de la gestion de l'eau, qui manquait justement de catalyseur de la gestion au niveau régional. Elles devront assurer d’abord la macro-gestion de l'eau, mais leur action doit s’orienter également vers la promotion de l’usage rationnel de l’eau. Leur action se situe à l'amont des organismes publics de distribution de l'eau (ORMVA'S, Régies, Collectivités, etc.) qui continuent à gérer l'eau au niveau de la distribution.
En plus de leur rôle fédérateur de tous les acteurs de la gestion de l’eau, les agences de bassins ont pour mission :
þ d'évaluer, de planifier, de développer et de gérer les ressources en eau au niveau du bassin hydraulique ;
þ de garantir la préservation du domaine public hydraulique ;
þ d'engager les partenaires et acteurs (collectivités locales, industriels, agriculteurs, etc.) dans des projets visant la maîtrise quantitative et qualitative des ressources en eau ;
þ de promouvoir et de développer la technicité en matière d'utilisation de l'eau ;
þ d'anticiper pour pouvoir faire face aux situations exceptionnelles (pénuries d'eau, inondations, dégradations spontanées de la qualité de l'eau, etc.).
L'agence de bassin est un établissement public, à caractère administratif, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Elle est administrée par un Conseil d'Administration où sont représentés les administrations concernées, les usagers et les élus.
Pour permettre aux agences de bassins d'assurer leurs missions, le législateur a mis à leur disposition des moyens financiers constitués principalement de redevances sur l’utilisation du domaine public hydraulique (redevances prélèvement d’eau et redevances rejets).
• Les Commissions Préfectorales/Provinciales de l’Eau. Elles constituent un cadre de concertation local qui regroupe outre les collectivités locales, les services provinciaux de l'Etat et les associations socio-professionnelles.
Ces commissions participent à l'établissement des plans d'aménagement intégré des ressources en eau, intéressant leur région et encouragent l'action des communes en matière d'économie de l'eau et de protection de la ressource.
Les droits d’eau et la gestion moderne de l’eau
Le législateur, conscient de l’attachement de la population à ces droits ancestraux acquis sur le domaine hydraulique, a prévu dans plusieurs articles de la Loi sur l’Eau la préservation des droits d’eau.
Les articles 6 à 11 ont été consacrés dans la loi 10-95 pour cerner ces droits. Pour en finir définitivement avec les « droits reconnus » sur le domaine public hydraulique, le législateur a fixé une durée de 5 ans à partir de la publication de cette loi les propriétaires ou possesseurs de droits d’eau pour les faire valoir, (les propriétaires ou possesseurs qui, à la date de publication de la présente loi, n'ont pas encore déposé devant l'administration des revendications fondées sur l'existence de ces droits disposent d'un délai de cinq (5) ans pour faire valoir ces derniers. Passé ce délai, nul ne peut se prévaloir d'un droit quelconque sur le domaine public hydraulique, article 6 de la loi 10-95).
Hormis cette reconnaissance, les détenteurs de droits d’eau sont soumis au terme de l’article 8 de cette loi aux dispositions relative à l’utilisation de l’eau édictées par le plan national de l’eau et les plans directeurs d'aménagement intégré des ressources en eau.
Les limites de la gestion moderne de l’eau
L’application des lois modernes relatives à l’eau est marquée par des disfonctionnements qui en limitent l’efficacité. Plusieurs facteurs sont responsables de cette situation, en l’occurrence :
- Le nombre important des unités administratives œuvrant dans le domaine des ressources en eau et la multiplicité des lois et des systèmes en la matière. En outre, la gestion des ressources en eau selon cette nouvelle approche n’a pas enregistré de progrès notables, en dépit des grands efforts consentis dans le domaine de l’étude, de la prospection et de la construction des barrages. En effet, cette gestion est marquée par une interférence des fonctions, tant au niveau du contrôle et de la protection des eaux, que sur le plan de la production de l’eau potable.
- La dualité et la contradiction marquant plusieurs textes concernant notamment les unités chargées de la gestion des eaux et l’absence de coopération entre ces dernières.
- La majorité des textes relatifs à l’eau se confrontent à des difficultés lors de leur mise en œuvre.
- En dépit de leur caractère global et actuel, les textes de loi sont inefficaces en matière de contraventions, à cause de l’absence de mécanismes de réglementation et les moyens efficaces pour la mise en application des lois.
- Le manque de coordination entre les unités administratives qui entraîne dans certains cas une rupture.
- L’absence d’organes administratifs capables de contrôler les lois et de pénaliser les personnes qui les transgressent. La fonction de « police de l’eau » imputée à plusieurs intervenants constitue un handicap majeur. Les ressources en eau se trouvent ainsi exposées à la surexploitation, à la pollution, à la prospection aléatoire et à la détérioration des équipements hydrauliques.
- Le manque de prise de conscience chez la majorité de la population de l’importance de l’eau.
- La non-application de la loi dans plusieurs secteurs de l’eau et les problèmes qui en résultent entravent le développement et la rationalisation de l’usage de l’eau. De plus, la multiplicité des parties responsables de ce secteur entrave la protection de cette ressource, particulièrement en l’absence d’un arsenal juridique.
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les habitants du Maroc, en particulier dans les zones historiquement connues par le développement de l’agriculture irriguée, à savoir les montagnes et les oasis ont pu développer des systèmes très complexes pour la gestion sociale de l’eau et du contrôle du partage entre tous les utilisateurs de la ressource.
Si dans les régions de montagnes, le principe universel de la priorité de l’amont sur l’aval est le plus représentatif, les habitants du sud de l’Atlas et dans d’autres régions ont développé des règles de gestion bien élaborées pour réglementer et contrôler la ressource en eau : l’Azerf.
Malgré que cette gestion ancestrale ait été dans plusieurs régions annulée ou limitée à cause de la mise en œuvre de la gestion dite moderne basée sur un arsenal juridique inspiré de droit administratif français, elle continue à subsister dans d’autres régions. Les khettaras du Sud Est du Royaume sont jusqu’à présent gérées par le Azerf oral.
Cependant, pour une gestion intégré de la ressource en eau au niveau de tout le territoire national et pour la mise en œuvre de grands ouvrages de mobilisation et de transport de cette ressource, le Loi 10-95 est pas seulement désignée mais indispensable pour la planification et la gestion des ressources en eau au niveau du pays.
Les systèmes ancestraux de gestion de l’eau d’irrigation, considérés par plusieurs technicistes comme dépassés par les nouveaux outils de gestion de l’espace hydraulique, ont montré leur efficacité et leur adaptabilité en intégrant des valeurs de différents systèmes juridiques comme la loi islamique ou la loi sur l’eau.
Le Azerf comme juridiction, est appelé à jouer encore des rôles très intéressants dans ces régions. Sa protection et sa préservation en tant que patrimoine devrait être une priorité pour tous les intervenants dans le secteur de l’eau ainsi que les responsables du patrimoine culturel et social de notre pays.
La sauvegarde de ce patrimoine est tributaire de la protection des ressources en eau à l’origine des khettaras en particulier les ressources en eau souterraines, par l’interdiction de la réalisation des pompages dans les zones de khettaras et par la préservation des rivières et des sources qui alimentent les nappes de toute forme de pollution.
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